伴随着温岭市“建设经济强市、文化大市、中等城市”的三大跨越战略的实施，城市化速度大幅加快，农村土地相继被大规模征用，农民将失去土地这个最基本的生产资料和最可靠的生活保障，农民与政府的矛盾日益突显，特别是《中华人民共和国土地管理法》1998年修正案实施以来，越级上访与群体性上访事件年年不断，且有愈演愈烈之势，严重影响了社会的稳定和经济的发展。如何协调好征地矛盾，搞好统一征地，既保证城市建设用地的需求，又依法维护农民的合法权益，这是当前征用地工作的一个十分现实的、重要的课题。
一、问题和矛盾
㈠征地补偿标准偏低，存在着保障农民利益与降低建设投资成本的矛盾，村民难以接受。
土地是不可再生的资源，多征一亩耕地农民就少一亩“生存田”，就少一份生活保障。我市实行在市区、各镇规划建成区内征用农村集体土地，统一按区片综合价进行补偿。根据温政发（2003）116号文件，Ⅰ级区片的一类地类的征地价格是5.6万/亩，Ⅴ级区片的一类地类的征地价格是2.6万/亩。征地补偿标准定得偏低，以牺牲农民利益的办法，来减少建设投资成本，以换取政府和一部分企业的利益。还有一个方面的问题就是在土地一级市场对农民征地补偿费偏低的背后，在土地二级市场却可以获得颇为丰厚的土地出让收入。2002年12月11日，泽国镇龙泽河花园住宅小区一块112266.8平方米的国有土地公开拍卖，这块土地的起拍价为1.028亿元。经过216轮激烈的角逐，最后，宁波慈溪环驰房地产开发有限公司以2.21亿元中标，每亩约131.5万元，而这片小区的征地综合价是4.8万元/亩。土地出让收入成为当前一些镇、街道的“第二财政”。对于政府“低征高卖”，农民觉得太亏，比较反感，难以接受。
㈡政府开价、村民要价、村委留成反差巨大，难以沟通。
温岭效益农业的发展是全省农业的亮点，西瓜、果蔗、葡萄等农业支柱产业的发展加上人多地少的市情，决定了耕地租金的持续走高，在箬横、滨海等镇的耕地亩租金现可达700—1000元/亩。2004年起我市取消农业税，这意味着耕地只有收获，没有付出。耕地的含金量越来越高，使广大农民越来越舍不得轻易放弃自己手中的耕地。过去，村民与政府的分歧往往集中在价格上，最近一些地方开始出现农民拒绝被征地的苗头，加大了征地的难度。目前，种植西瓜、葡萄的亩产值可达五、六千元，亩效益也有三、四千元。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。”按经济作物的产值仅土地补偿费可达三至六万元，再结合温岭市作为全国百强县的经济发展现状，当前征地价显然无法满足农民的心理需求。村两委为了集体利益，在征地款的留成上，往往主张较高比例留成，村民对征地款部分留集体不是不认可，而是认为村级只需少量留成即可。如滨海镇新中学的征地报批手续在2003年就已完成，但征地工作阻力重重，其中一点就是东楼村村级集体坚持要留40%的征地款，村民不同意。滨海镇属Ⅳ级区片，综合补偿价是3.3万元/亩，如果40%留村，能分到村民手中的则不足2万元/亩。村两委如果能作出让步，征地就会容易些，在泽国镇筻头村，村两委始终按周边村的0.6万元/亩的“最低价”留成，征地工作就比较顺利。实行村民自治后，政府难以左右村级留成比例。一方面农民与征地方（政府）争补偿价高低，另一方面，集体与农户争分配比例。政府面对村民与村委的二张越来越大的“胃口”，处境尴尬。某镇领导在一次会议上疾呼：征地难、拆迁难已成为发展中的最大障碍。
㈢社会保障体系刚刚起步，全面覆盖难。
土地补偿费与安置费都是一次性支付，是短效机制，不能从根本上解决农民的生活水平不下降。征地前后，生活水平基本不变，这是土管法规定的补偿标准的参考依据之一。只有建立失地农民的社会保障制度，才能从根本上解决失地农民的后顾之忧。根据省政府《关于加强和改进土地征用工作的通知》（浙政发〔2002〕27号）精神，我市现已建立起政府、集体、个人三方出资的被征地农民的基本生活社会保障（养老保险）制度，将失地农民纳入养老保险体系需大量的财力作支撑，目前实施失地农民的基本生活社会保障时，名额限制较为严格，无法达到应保尽保，更谈不上对已实施征地的失地农民纳入养老保险体系。
㈣强制征地缺乏执法依据，执行实施难。
《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定：“征地补偿方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体组织和农民的意见。”政府代表国家征地的前提是公共利益的需要，征地需村两委同意是必需的，但没有规定需要多少村民同意，更没有规定农民不同意征地的条件下如何实施征地。虽然在土地管理法实施条例中规定：“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”但现实是一旦实施，势必导致冲突与对抗。在《土管法》98年修正案实施之前，土管部门只需村两委盖章就可以实施征地，在98年《土管法》明确要求需征求村民意见后，实施征地还需村民盖章，问题的焦点就是需要多少比例的村民盖章，无论《土管法》还是省实施办法都没有加以明确，在规定真空的状态下，我市国土部门一般以2/3村民通过作为征地的前提条件，在冲突激烈的情况下甚至将全体村民签章作为实施征地的前置条件，这必然带来征地的难度陡然加大。部、省、地三令五申要求妥善处理征地工作的纠纷与矛盾，防止因土地问题引起的上访案件的发生，《行政许可法》的实施与依法行政的强势推进，使得政府与国土部门在征地中更加小心谨慎，不敢越雷池半步，生怕惹火上身。对于少数村民对征地过高的补偿要求，政府除跟群众反复宣传法律、政策和被征地建成后给社会给城市给被征地群众带来的好处，与被征地村干部讲感情、讲面子外加行政压力外，别无它法，这不仅讲出了政府的被动与无奈，更讲出了政府的软弱与无能。
二、征地工作中的亮点
面对征地工作中出现的亟待解决的问题与矛盾，我市各级政府不是消极应对，而是积极寻求解决纠纷与矛盾的新途径，并探索出不少好办法、新举措。其亮点主要有：
㈠实行市区留地安置，增强发展后劲。
目前我市市区范围内土地征用采用村留地安置形式，村留地补偿办法实行经济补偿或留地补偿两种形式，由被征地所在村提出申请，经批准后确定一种补偿方法。实行留地补偿的，按被征地村在城市规划区内将被征用土地总面积的7%一次性成片预留。留地安置是保障集体与村民利益的有效方式，在一定程度上它使集体与农民的利益不因土地的升值而缩水，实现了村级经济的裂变效应。如太平街道三星村，原有的1000多亩土地被陆续征用后，通过村留土地的开发滚动发展，目前村集体固定资产已有上亿元。
㈡发展村级集体经济，提高村民福利。
发展村级集体经济，不仅是实现失地农民社会保障必不可少的条件，更是统筹城乡发展的关键。我市在征地工作中，不拘一格，多渠道、多形式扶持、支持村级集体经济的壮大，成效显著。其做法主要有：
一是利用村级留地进行项目支持。 在规划新城区建设时，把市场、停车场、菜场等项目安排在村留地上，支持各村兴办服务业。如市政府把菜场建在太平街道的岙底胡村，该村目前每年仅市场管理费、摊位出租费就达500多万元。
二是利用村级留地进行联合开发。不少村将留用地与房地产公司联合开发房地产，村出土地，房地产公司出资金；或者由国土资源局在土地的使用权转让中将村级预留营业用房作为前置条件。建成后，底层街面房留村出租，房租收入作为集体经济来源。太平街道的三星村目前就是主要依靠房租收入来建设公益设施，为村民提供养老金等各种社会福利。该村从1999年开始，每个村民每月发50元生活费（2002年已增加到80元），60周岁以上退休老人每月再发90元养老金。
三是采用股份合作经营兴办市场。泽国镇是股份合作制企业的发源地，在征地工作中，泽国镇采用股份合作制，把土地征用款转化为股本金，使农民有长期的、稳定的回报，深受农民欢迎。2003年泽国镇丹山村在村民自愿响应的基础上，将319户村民的土地款集中起来，作为兴建浙江泽国机电五金城的股本金之一。在泽国镇，村民在本村建市场很平常，但如此上亿投入却并不平常。该项目作为泽国镇政府2003年度十大工程之一，而政府竟然没有分文投入同样不平常。五金城一期八百多间门面房一经推出，订购火爆，甚至有温州客商远道前来投资。该镇牧南村也成立村级股份公司，将征地款纳入股份公司，被征地农民可以年年享受分红。征地款与股份合作的联姻，解决了被征地农民后顾之忧，实现了征地款的放大效应，构建了政府、集体、村民的共赢局面。
集体经济的壮大，使村民能够享受到市民待遇，甚至超过市民待遇。在泽国镇牧屿、牧南村、横峰街道长洋村等一些发达村都已实现医疗保险全覆盖。
(三)引入民主恳谈，形成理性对话机制。
民主恳谈是我市首创的推进基层民主的新形式，在征地工作中最艰难的就是少数村民的非理性对抗。我市不少镇、街道在征地工作中引入民主恳谈，拉近了政府、群众的距离，以片片苦心换取群众真心，通过民主恳谈，政府既可以让群众发泄消气，更能明了群众“要价”的底线。便于及时修正和完善征地方案。但是民主恳谈只能作为解决征地难题的辅助手段，从实际情况看，民主恳谈中，征地方（政府）如果没有一定的实质性让步，往往难以凑效。
三、对策
㈠实现被征地农民养老保险全覆盖，解决村民后顾之忧。
今年我市出台了《温岭市被征地人员基本养老保障暂行办法》和《温岭市被征地人员就业保障暂行办法》，该办法充分体现了统筹城乡发展、以人为本的发展观。办法规定被征地人员养老保障基金按照政府、村集体和个人三方共同负担的原则筹集。按2004年标准，A档一次性趸缴的，月领取养老保障费408元，其静态支付是6.02年，这样的标准对于被征地农民是很有吸引力的。为保障该办法的实施，我市成立了配套的统筹风险基金，并明确规定，土地转让收入的12%充实到该基金。但是受制于财力等因素，目前我市实施该办法采取镇、街道名额配额制，无法做到应保尽保，尚不能解决所有被征地农民的后顾之忧。因此,政府应尽一切努力筹措资金,尽可能在今后的征地工作中,只要农民有投保的意愿,政府就充分满足。
㈡合理提高补偿标准，让利于民，还富于民。
尽管我市的征地补偿标准在逐步上升，但与经济发展水平不相适应，与农民的需求不相适应，与土地市场价格的上扬不相适应。我市经过数年的高速发展，经济实力有了相当的提高，有基础、有条件提高补偿标准，减少征地阻力。根据我国“合理补偿”、“适当补偿”的法定原则。我认为可以参考养老保障的A档为基准。我市人多地少，农民人均耕地面积约0.5亩，Ⅴ级区片的征地综合价2.6万元/亩，折人均征地款仅1.3万元，与村集体、个人29460元的基本养老保障缴费标准差1.6万多元。当前以户为参保单位，按户均四人计，就差6万多元。这对部分富裕的村、个人来说，可以接受，也能够接受。但必须看到，还有不少经济薄弱村还处于财政赤字状态，还有少数农民是最低生活保障对象，要他们抵交不足部分是不现实的，更何况还有村民对政府是否能够按时兑现心存疑虑。参照经济作物的年产值目前的综合价也明显偏低。事实上已有镇、街道或明或暗地轻微突破市定补偿标准，以应对征地困境。同时，区片综合价要有一定的前瞻性和稳定性，不能经常调整，避免农民滋长早征吃亏的“惜售”心理。所以，应把我市的征地区片综合价上调1倍，才是合理的。征地价的大幅上调，必然加大政府征地、企业用地的成本，是执行“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策、避免政府过度征地、企业乱圈及圈而不用的根本性措施之一。
㈢建立村级留成指导标准，切实保障被征地农民权益。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有。”《<村民委员会组织法>浙江省实施办法》中规定：涉及征用土地各种补偿费的使用方案，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理。这在客观上造成我市在征地费中村级留成比例缺乏法规依据，导致村民、村委在利益分配上的各执己见，互不相让。解决这一问题的方式之一是实现养老保障的全面实施，将征地款转化为基本养老保障的缴费。此外可以由市里出台规定，明确规定村级留成的比例与幅度。从实践看，村级留成在20%左右是比较适宜的。对征地款的管理，要在村级财务公开、村级监督小组监督的基础上，实行即时公告制度，即一旦支付、当即公告，防止款项被挪用、滥用或贪污。
㈣严格依法征地，提高政府公信力。
面对上访风愈刮愈烈，政府部门最根本的应对措施就是做到依法征地、依法用地，严格按法定的权限、范围、条件和程序做好征地用地中的每一个环节，防止乱征、滥征以及圈而不用，使征地工作无懈可击。只有这样才能不怕“下面”上访、“上面”督查。同时还应看到，不少征地纠纷并不因征地自身引起，而是村两委内部矛盾或村集体与村民对立而导致，如松门镇松西村的征地拆迁纠纷就与村委会内部纷争有关。当前村委主任采取海选方式产生，在发扬民主的同时，也在一定程度上造成派系斗争，在海选过程中，贿选事件时有发生，特别是在经济发达的镇、街道。同时政府对于村民反映强烈的村集体财务、耕地分配等热点、难点问题往往不能及时解决，甚至久拖不决。所有这些极易诱发农民的不满情绪，在村民能够行使权力的征地工作中使政府与村民、集体与村民的理性对话演变到非理性对峙，加剧了矛盾的激化与复杂性。所以政府不仅自身要加强依法行政，建设服务型政府、透明政府，取信于民，提高政府在群众中的地位与威望，而且必须强化对村集体的监督，对村领导的违规违纪要坚决查处不偏袒，对村民合理的要求及时给予满足不敷衍，对农民反映的热点、难点、焦点问题妥善、公正地加以解决不含糊。如果做到这些，就会赢取民心，化解或减轻征地阻力。
㈤因地制宜实施被征地农民的多重安置方式，创造多赢局面。
土地征用为解决“三农”问题提供了一个契机，使大量农民脱离农业进入二、三产业，创造了农民改善生活、增加收入的转机。政府应积极创造条件促使被征地农民的安置与转业。从温岭市各地实践看，农民安置方式除资金安置外主要有：一是企业安置。在企业用地时，通过政府牵线搭桥安排一定比例的当地农民进入企业；二是市场安置。在城区或城郊以被征地农民入股筹建的方式建市场，让农民享受市场收入的红利；三是股份安置。在发达村，可以以村级股份公司的方式运作集体资产，征地款部分或全部进入股份公司。
㈥促进土地流转，降低农民对耕地的依赖性。
在滨海镇东楼村拟建中学的征地中，有少数农民坚持不愿耕地被征，认为失去了耕地，就没饭吃，而一年前同样该村30多亩却被较顺利地征为“利欧电气”的企业用地。在调查中发现，“利欧电气”用地所涉及农民大多在外经商，而中学用地中多数农民直接从事农业。事实上，落后地区的征地难度有时比发达地区还要大，在一定程度上是因为务农的比例太高，一些老农在几十年的日出而作、日落而息的耕作中，与耕地结下了深厚而朴素的感情，对这种感情，身不在其中，很难知其味。所以应通过各种途径减少直接从事农业的农业人口，最根本的途径就是发展经济，还有就是促使土地流转，使土地向种植能手、大户集中，减弱农民对耕地的依赖。